管建强：如何避免疫情早期预警机制失灵？

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管建强  华东政法大学教授、博士生导师，华东政法大学军事法研究中心主任暨人权与人道主义法研究中心主任。

内容摘要

这次新冠病毒疫情的发生和蔓延反映了国家传染病网络直报系统没有起到预期的预警作用。问题出在什么环节，只有反思和检讨，堵住漏洞才能防止发生同样的错误。遏制疫情传播的最好方法就是在疫情发现之初的黄金期间对病例采取隔离措施，提高全社会的疫情防范意识。同时，为有效克服人为判断失误等因素，建议建立疫情三级预警通报机制。重要的是，传染病疫情大多滋生于社会生活之中，应适当运用言论预警公民，民众以及媒体就能恰到好处地弥补疫情防控专家工作上的疏忽，提醒职能部门重视民众的关注点和疫情信息，甚至能发挥舆论的监督和信息反馈作用，让政府职能部门高度重视并及时采取措施。

关键词： 防控预案  新冠病毒疫情  疫情报告制度  突发公共事件  疫情信息发布机制

引言

17年前，SARS暴发，暴露了我国防范应对突发公共卫生事件能力不足，促使我们痛定思痛，全力推进包括突发传染病事件应急管理在内的应急管理体系建设。自2004年1月起，国家传染病与突发公共卫生事件监测信息系统正式启用，系统覆盖全国卫生机构，不明原因肺炎是其监测、报告的重点之一。按照设计，医院发现传染性病例后，要在这套系统上报告。医院在网络系统报告病例后，中国疾控中心（以下简称中国“CDC”）能第一时间收到，不需要经过逐级上报的过程。 在2003至2013年期间，我国在应对突发传染病事件，包括H5N1病毒、人感染猪链球菌病、H1N1病毒、基孔肯雅热病毒以及H7N9病毒等的传播方面，赢得了工作主动、有效控制了疫情的进一步发展。

然而，这次新冠病毒疫情的发生和蔓延反映了国家传染病网络直报系统没有起到预期的预警作用。问题出在什么环节，只有必须反思和检讨，堵住漏洞才能防止犯同样的错误。

一

我国疫情的初期报告机制的不足

SARS之后我国修订了《传染病防治法》，该法第38条的国家建立传染病疫情信息公布制度规定如下：“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”

理论上，我国的传染病疫情信息的报告制度具有高度的效力性。2019年3月4日，中国CDC负责人宣布：我国已建成全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，疫情信息从基层发现到国家疾控中心接报，时间从5天缩短为4小时。而我国的这道现代传染病防控体系，全国就有554个监测点、400多家网络实验室，一旦发现病毒，很快能鉴定出来。据中国疾控中心原副主任杨功焕介绍，中国疾控中心有专人负责监测网络直报系统，一旦发现某个地方的不明肺炎病例超过5例，就会自动触发核查机制，由中国疾控中心派人去进行流行病学调查、病人的访视、采取样本。医院对病人进行诊断后，未在24小时内进行网络报告，于2019年3月11日收到予以警告的行政处罚。湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先是“疫情上报第一人”。2019年12月26日，张继先先后接诊到四个病例，症状和肺部CT结果相似。张继先开始认识到事情的严重性，并于次日“向业务院长夏文广、医院院办和医务部作了汇报，医院立即上报给江汉区疾控中心”。而中国疾控中心副主任冯子健1月31日在接受《新京报》采访时表示，在本次新冠病毒疫情中，网络直报系统的启用没有那么早，“新型冠状病毒感染的肺炎是一个新发疾病，在传染疾病报告目录里是没有的，调整网络直报系统设置、人员培训需要一个过程。”综上所述，虽然我国建立了疫情信息上报的直通车，但是，这次上报迟缓的重要的原因，至少在初期防控的疫情信息报告制度上存在两个方面的问题。第一，最初发现不明疫情需要上报时，湖北省的中西医结合医院上报给江汉区疾控中心的4例病例，是否是网络直报中国CDC，是否触发中国CDC核查机制，媒体并没有交代。笔者认为，遏制疫情的传播蔓延的最好方法就是在疫情发现最初的黄金期间对病例采取隔离措施，提高全社会注意疫情防范意识。长期以来，我国疫情报告制度重点关注的是鼠疫、霍乱这两项甲类传染病毒。随着病毒的变异甚至不排除人为的因素，我国的现行的疫情报告制度不仅需要重点关注甲类传染性疫情，也应当对乙类疫情中致命性强烈的病毒病例以及对于不明原因的病毒疫情，发现一例报告一例，而不应等候病例数凑满5例才可以上报。第二，迄今为止的上报机制仅仅针对已经明确列明于传染疾病报告目录里的病毒疫情，所谓的“对于在传染疾病报告目录里是没有的，需要调整网络直报系统设置、人员培训需要一个过程。”这个上报迟缓的理由似乎较为勉强。虽然《传染病防治法》第3条规定：“根据其暴发、流行情况和危害程度，需要列入乙类、丙类传染病的，由国务院卫生行政部门决定并予以公布。”但是，《传染病防治法》第30条还规定，“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。”进而《传染病防治法实施办法》第35条具体规定是，“责任疫情报告人发现甲类传染病和乙类传染病中的艾滋病、肺炭疽的病人、病原携带者和疑似传染病病人时，城镇于６小时内，农村于12小时内，以最快的通讯方式向发病地的卫生防疫机构报告，并同时报出传染病报告卡。责任疫情报告人发现乙类传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人时，城镇于12小时内，农村于24小时内向发病地的卫生防疫机构报出传染病报告卡。”上述条款至少已经明确发现疑似传染病人、突发原因不明的传染病时负有及时报告义务。关于不明原因的传染病例，具有人类认识不到的无限可能的危害性，必须发现一例报告一例。尽管《传染病防治法实施办法》精神也是也要求各级职能机构报告的，是否具有业务上和技术上的难点，成为不能及时报告的原因，应当及时解决。这次新冠病毒疫情的暴发及蔓延，最主要的原因是不是上报迟缓，有待进一步查明。初步分析，武汉方面在初期对疫情特点的了解有限可能是误判的重要原因。解决这个问题可以从机制完善角度作进一步的思考。

二

疫情信息发布机制有待完善

（一）传染病疫情信息上通下达机制概述在我国，传染病疫情信息的上通下达的机制具有二元模式。然而，根据《传染病防治法》，各级CDC承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。但在传染病暴发、流行时，只有国务院卫生行政部门及其授权的省级卫生行政部门有权向社会公布疫情。在中国，CDC只是卫健委领导下的一个技术部门。尽管如此，该中心专家的意见对于发布疫情信息和采取强制措施的行政法机构具有重要的影响力。在疫情信息收集、报告方面，中国CDC应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。同时，中国CDC、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。在疫情信息公布方面，《传染病防治法》第19条的国家建立传染病预警制度规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”《传染病防治法》第38条的国家建立传染病疫情信息公布制度规定：“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”可见，在公布传染病疫情方面，国务院卫生行政部门具有排他性的发布权以及授权自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。 （二）建立疫情三级预警通报制度的建议总体而言，我国自2004年1月起，建立的传染病与突发公共卫生事件监测信息系统还是发挥作用的。因此，在完善科学防控疫情预案的探索和建议方面，就必须找准问题的源头，寻找对策。完善科学的防控疫情预案，必须贯彻习近平总书记反复强调的：“什么是优良作风？优良作风就是我们党历来坚持的理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评以及艰苦奋斗、求真务实等作风。”笔者认为，为有效克服人为判断失误等因素，建议建立疫情三级预警通报制度。具体设想如下：三级预警——地级市卫健委（疾控中心）发布疫情预警，须同时抄报上级部门及通报周边相邻职能部门；二级预警——省会城市（疾控中心）发布疫情预警，须同时抄报上级部门及通报周边相邻职能部门；一级预警——省，自治区，直辖市（疾控中心）发布疫情预警，须同时抄报上级部门及通报周边相邻职能部门。各级发布预警的机构，既可以依据疫情实情独立发布预警，也可以发布消除预警。当三级、二级和一级预警发布后，国务院卫生行政部门随时可作出升级认定，结合《传染病防治法》第38条的传染病疫情信息公布制度，发布实质性的疫情公布。作为实质性疫情公布的同时，向世界卫生组织的通报义务也同时产生。以上预警机制，不仅能与现有的传染病疫情信息公布制度有机结合，而且分层级地给予地方各级政府相对自由发布疫情信息的权力。疫情预警的发布因为时处于疫情少量传染的初期，尚未达到疫情蔓延的地步，此时，发布预警有利于公民及时做好自身的防控准备，而不至于引发社会的恐慌。

三

疫情初期的媒体及社会舆论具有预警性

重要的是，传染病病毒大多滋生于社会生活之中，如果社会大多数人都能了解传染病疫情信息在法律上的法律地位，在合法的条件下，掌握了运用适当言论，预警大众、提醒职能管理部门重视民众的关注点和疫情信息。这样，民众以及媒体就能恰到好处地弥补疫情防控专家工作上的疏忽，甚至能发挥的舆论的监督和信息反馈作用，让政府职能部门高度重视并及时采取措施。

（一）疫情不属于国家秘密

今天，我国《传染病防治法》只字没有提及传染病毒疫情系国家秘密。根据我国《保守国家秘密法》第9条的规定，“涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。”而病毒疫情是危害人类的共同敌人，在疫情传播、流行或被人类战胜的任何阶段，任何国家都不会将危害人类的疫情信息，作为国家机密进行保密以及禁止公民讨论疫情信息对人类的危害。只有公开信息，才能遏制疫情的传播，《国际卫生条例》也是要求各国有义务通报疫情信息。

（二）特定的执行职务人员必须遵守保密协议

疫情不属于国家秘密，这并不等于任何人都可以随心所欲地谈论疫情信息。有一类人在政府公布疫情信息之前，他不能披露疫情信息。这类人就是《传染病防治法》第30条规定的人员，“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。”

第30条言明“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员”。如何理解“执行职务”中的职务一词的内涵，笔者以为有广义的解释和狭义的解释。如果进行广义的解释，那么上述三类机构编制中的任何人都是执行职务的人；如果进行狭义的解释，那么仅限于在上述三类机构中承担着与疫情防治职责的工作人员。

到底应该选择哪一种解释的问题，不妨参考《传染病防治法实施办法》第34条规定的“执行职务的医疗保健人员、卫生防疫人员为责任疫情报告人。”该条款依然没有专门解释“执行职务”的内涵，但是整句话用“执行职务的”来修饰医疗保健人员，就意味着并不是所有的医疗保健人员（医生）是义务报告主体，否则就没有必要用“执行职务的”来修饰医疗保健人员了。

同时，2006年8月，原国家卫生部修改发布了《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》(卫疾控发〔2006〕332号)，第20条规定，“获得突发公共卫生事件相关信息的责任报告单位和责任报告人，应当在2小时内以电话或传真等方式向属地卫生行政部门指定的专业机构报告……”这些具体的规定，也反映了并不是所有的医务人员都是执行职务的义务报告人，而是属于非疫情报告义务人员。

概言之，执行职务的医疗保健人员、卫生防疫人员为责任疫情报告人，他们负有保密义务。对于他们而言，虽然病毒疫情信息不属于国家秘密，但是，病毒疫情信息在这类单位的收集、分析、上报的路径过程中，未经法定的机关通报或公布、就不得擅自向社会发布。这种规范通常应当是通过保密协议来实施的，一旦他们中有人违反这条机构内部的规定，必然会受到单位、机构内部的违纪处罚、甚至承担赔偿责任。笔者以为，法定的传染病防控机构或负有公共卫生职责机构工作的人员，因为他们是专家，所以他们的疫情信息言论具有强大的影响力。如果，单位机构在尚未统一发布信息之前，就泄露单位机构的重大信息，客观上必然会扰乱单位机关的工作秩序。因此，单位机关设立保密制度，建立配套的严格管理制度也是具有合理性的一面。 

（三）疫情信息领域非特定执行职务人员的权利与义务

非疫情报告义务的任何个人在《传染病防治法》中被要求“任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。”是否可以从这些规定中推导出：既然任何个人发现疫情时都有向就近医疗机构报告的义务，这是否意味着作出报告的个人同时也承担着保密的义务？笔者以为，如果是基于职务上的报告义务人，必然有着与报告义务相关联的纪律要求，也应当签署过保密协议。但是，离开了职务上的疫情报告义务，就普通人的疫情报告义务而言，这里的报告义务仅仅要求及时并向就近专门机构报告，没有附随的其他义务。换言之，在个人发现疫情时，除了向相关机构报告以外，法律并不禁止他向其他人提醒疫情的可能出现与安全防范问题。这是因为，第一，疫情并不是国家秘密；第二，作为普通的非执行职务的疫情报告人，由于不具有专业性，因此他们的言论也不具有权威性的影响力。他们大多是对于现象的描述，只要不具有主观恶意，社会的秩序不会因为这类信息的传播而受到本质上的损害。

但是，如果行为人虚构险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，扰乱社会秩序的，依情节轻重，《治安管理处罚法》第25条的扰乱公共秩序的行为和处罚规定以及《刑法》第291条故意传播虚假信息罪的惩治规定就可以相应适用。可见，在我国的疫情信息传播问题上，只要不违反法律。任何人对于疫情信息的正常的交流并不为法律所禁止。

另一方面，及时、准确地发布传染病疫情信息是我国法律的要求，如果职能部门有人玩忽职守、工作上敷衍塞责、推诿扯皮，影响到疫情信息及时的发布，从本质上来看，这不仅仅是违反《传染病防治法》，而且也是危害国家安全的行为。对此，在我国《国家安全法》第三章公民和组织维护国家安全的义务和权利中明确规定，揭发、检举危害国家安全的其他犯罪嫌疑人，情况属实的，属于国家安全法中的立功表现。可见，为维护国家安全，也需要保障社会舆论和媒体在疫情信息领域的发言权。

概言之，疫情初期的媒体及社会舆论具有预警性。网络传播拓宽了个人的表达空间，也增强了社会主义的公民参与社会治理的责任感和积极性，成为高效地反馈社会问题以及督促政府的有效途径。

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来源：2020年《上海法学研究》集刊（疫情防控专卷）。转引转载请注明出处。

责任编辑：孙建伟

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